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同人游戏破解·「工经之声」新中国70年环境规制政策变迁与取向观察

发布时间:2020-01-07 19:14:36 已有: 4073 人阅读

同人游戏破解·「工经之声」新中国70年环境规制政策变迁与取向观察

同人游戏破解,作 者

张小筠 刘戒骄

发表于《改革》2019年10期

摘要

新中国成立以来,我国环境规制政策体系经历了从无到有、从起步构建到全面提升的发展历程。从改革开放前工业污染防治的初步探索、改革开放初期的“预防为主、防治结合”,到20世纪90年代的“污染防治和生态保护并重”、21世纪的“在发展中保护、保护中发展”,再到党的十八大以来的“坚持生态优先”,环境规制政策体系实现了多次重大战略转型;政策理念经历了从“污染防治观”到“生态文明观”的演变,政策类别则经历了从政府干预到市场激励,再到公众参与和全社会共同监督的演进。新时代完善环境规制政策体系,应进一步加快环境保护法律制度创新、手段创新,加大环境监管执法力度,并加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合,形成合力,共同推进新时代生态文明建设。

关键词

环境规制;污染防治;生态文明建设;三方共治

基金项目

国家社会科学基金重大项目“共生理论视角下中国与‘一带一路’国家间产业转移模式与路径研究”(17zd047);中国社会科学院创新工程项目“竞争政策理论前沿与政策走向”(skgjcx2017-03);陕西省社会科学基金项目“乡村振兴战略下陕西省农田面源污染的治理路径研究”(2019d026)。

中国成立70年来,我国实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变,并在加快完善社会主义市场经济体制过程中实现了经济的高速发展,工业化、城镇化取得巨大成就,但与之相随的是经济发展与生态环境的矛盾日益突出。相应地,我国环境保护工作经历了从适应计划经济向适应社会主义市场经济以及以工业文明为主导向以生态文明为主导的演变历程,环境规制政策理念经历了从“污染防治观”到“生态文明观”的演变,政策类别则经历了从政府干预到市场激励,再到公众参与和全社会共同监督的演进。这里对新中国成立70年来实施的环境规制政策进行系统梳理,总结思考其发展演进的规律和特征,并就新时代环境规制政策的调整完善提出相关建议。

一、新中国70年环境规制政策的总体演进

70年来,我国环境规制政策体系建设从无到有、从小到大,不断探索并取得了重大进展。通过对不同时期的环境政策、治理措施等进行梳理,可将我国环境规制政策体系的历史沿革大致划分为起步构建(1949~1977年)、正式确立(1978~1991年)、完善加强(1992~2001年)、战略转型(2002~2011年)和全面提升(2012年至今)五个阶段。

(一)环境规制政策体系起步构建阶段(1949~1977年):工业污染防治的初步探索

新中国成立至改革开放前,社会主义工业化建设拉开序幕,环境污染问题在一些领域开始显现。虽然计划经济集中统一管理体制下并不存在规制一说,这一时期的党代会报告中也并未明确提及环境保护,但在推进工业化建设的过程中,国家曾出台了一些具有环保功能的政策和措施,在一定程度上解决了当时的环境污染问题,因此可将其归结为计划经济时期环境规制的初步实践。具体而言,包括如下方面:一是关注环境卫生问题。为预防工业建设可能产生的卫生问题,国家卫生部于1953年设立了卫生监督机构,并于1956年与国家建委联合发布了《工业企业设计暂行卫生标准》,与城建部联合发布了《关于城市规划和城市建设中有关卫生监督工作的联合指示》,随后在全国范围内多次开展了“爱国卫生运动”,使城乡环境卫生得到了一定改善。二是重视工业污染防治。我国早在1956年就明确了综合利用“工业废物”的方针,20世纪60年代提出了“变废为宝”的口号,“一五”时期建设的156个重大项目均按照国家要求采取了严格的污染防治措施。20世纪70年代,中央正式提出“三废”处理和回收利用,并在全国上下开展了工业资源综合利用、消除和改造“三废”的群众运动,部分城市陆续成立了“三废”治理办公室,负责督促、检查和管理本市的“三废”治理工作。三是强调资源节约与保护。我国一直十分重视资源问题,这一阶段提出了植树造林、兴修水利、治理水患、节约资源等政策,并出台了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》(1957年)、《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》(1961年)、《森林保护条例》(1963年)、《矿产资源保护试行条列》(1965年)等文件,此外还组织建立了一批综合性自然保护区,开展了“绿色祖国、植树造林”的群众运动,在保护生态环境、防止水土流失方面发挥了重要作用[1]。

上述政策虽取得了一定成效,但受发展阶段和认识局限的影响,国家对推进工业化带来的环境问题严峻性考虑不足,环境政策的制定总体停留在讲究环境卫生、节约资源、治理工业“三废”等单一层面。直到1972年,在联合国人类环境会议的推动下,我国开启了环境治理的新篇章。国家计委环境保护办公室组建了第一个环境保护机构——国务院环境保护领导小组,负责制定和审定环境保护领域的相关政策。1973年,国务院召开了第一次全国环境保护会议,这次会议意义重大,会议审议通过的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》明确了环保工作的“32字方针”①,标志着我国环境规制政策体系的起步构建,确立了未来环境保护事业发展的初步理念。

① “32字方针”是指全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民。

总的来说,1949~1977年是我国环境保护事业的萌芽阶段,政府在环境保护方面作了初步的探索与尝试,制定了一些具有环保功能的政策,但这些政策相对零散,内容更偏向一些原则性规定,缺乏具体的、规范的环境管理程序,也没有形成完整的环境法律制度,远不能满足环境保护的系统性、综合性要求。

(二)环境规制政策体系正式确立阶段(1978~1991年):预防为主、防治结合

改革开放后,我国逐渐改变了过去单一的公有制局面,所有制结构呈现多元化格局,个体、私营等非公有制经济迅速发展。民营企业的快速发展适应了当时经济社会发展的客观需要,但多数民营企业缺乏环境责任意识,环保管理水平低,造成了较为严重的环境破坏问题,迫切需要政府环境规制。然而,当时我国环境保护的相关法规建设在很多领域仍是空白,环保部门一直处于“临时性”的状态,并不是一个独立机构,环境规制政策体系还未正式确立。为此,这一时期国家加紧出台了一系列环保法律法规,并加强了环保机构建设。具体而言,包括如下方面:一是环境保护正式立法。1978年,第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》首次将环境保护写入宪法,体现了党和政府对环保事业的高度关注和依法治理的决心。1979年,第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法(试行)》,经过10年的实际适用,在总结经验教训的基础上,1989年第七届全国人大常委会第十一次会议对“试行法”进行了重新编修,并正式颁布了《环境保护法》,这标志着我国环境规制立法体系的初步形成。二是环境保护被确立为基本国策。1983年,国务院召开第二次全国环境保护会议,正式确立了环境保护的基本国策和“预防为主、防治结合”“谁污染谁治理”“强化环境管理”的三大环保政策,使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置。三是环境保护制度体系初步确立。1989年召开的第三次全国环境保护会议提出了深化环境管理的新五项制度,即全力推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证制度、限期治理、污染集中控制。1990年,《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》进一步提出了环境保护的“八项制度”,即在原五项制度的基础上增加了环境影响评价制度、“三同时”制度和排污收费制度。其中,环境保护目标责任制始终被置于首要地位,环保目标的完成情况被列为政绩考核的重要指标之一。四是环保机构正式建立。为了加强对环境保护的统一领导和部门协调,1982年,国务院正式成立了城乡建设环境保护部,部内设环境保护局,取代了原来的环境保护领导小组。1988年,环境保护局从城乡建设部独立出来,升级为直属国务院的副部级单位,其职能得到了显著强化,这有利于进一步推动环境保护工作的深入开展。

总的来说,这一时期我国环境保护工作逐渐步入正轨,环境治理的基本方针、政策与制度陆续确立,环境规制手段开始步入法制化阶段,环境管理组织体系初步形成,环境管理部门职能逐渐强化,这一系列政策实施为我国环境规制政策体系的创新完善提供了重要思路和宝贵经验。

(三)环境规制政策体系完善加强阶段(1992~2001年):污染防治和生态保护并重

以1992年南方谈话和党的十四大召开为标志,我国社会主义市场经济体制正式确立。在市场经济背景下,改革开放开始向各领域全面推进,我国经济步入快速发展时期,但与之相随的生态环境恶化问题愈发凸显。具体来看,这一时期环境保护工作部署主要包括:一是确立了可持续发展的国家战略地位。在1993年发布的《中国环境与发展十大对策》、1994年发布的《中国二十一世纪议程》以及“九五”计划纲要中,我国明确将可持续发展作为经济发展的基本战略和指导方针,并指出实现可持续发展的核心问题是实现经济社会和人口、资源、环境的协调发展,这意味着中国的发展已不仅仅是经济上的发展,环境保护也已升级为发展问题,其外延得到进一步扩展。二是坚持污染防治和生态保护并重。1996年,第四次全国环境保护会议明确提出“坚持污染防治和生态保护并重”的环境保护思路,并确定了这一时期环境保护的工作重点———“一控双达标”②和“33211”环境工程③,这意味着我国环境保护工作进入新的阶段。三是明显加快了环境保护的立法和修订,诸如第八届全国人大常委会先后通过了《大气污染防治法》(1995年第一次修订,第十五次会议)、《固体废物污染环境防治法》(1995年,第十六次会议)、《水污染防治法》(1996年第一次修订,第十九次会议)、《环境噪声污染防治法》(1996年,第二十二次会议)、《节约能源法》(1997年,第二十八次会议),等等。多项行政法规和部门规章陆续出台,诸如国务院先后颁布了《水污染防治法实施细则》(1989年)、《建设项目环境保护管理条例》(1998年)和《全国生态环境保护纲要》(2000年)等。四是深化环保机构改革。1993年,全国人大成立了环境保护委员会,1994年更名为环境与资源保护委员会,主要职责是研究、审议与拟定环境保护的相关制度规定。随后,全国不同层级的政府机构、各行业主管部门也陆续设立了相应的环境管理机构。至此,中国已基本形成由人大立法监督、政府负责实施、环境行政部门统一监督的环境规制体系。1998年,国家环境保护局被提升为正部级单位,以加强环境保护的统一规划和监督管理,体现了党中央和国务院对环境保护工作的高度重视。

② “一控双达标”是指主要污染物排放总量控制在国家规定的指标内,直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的空气、地面水环境质量,按功能区分别达到国家规定的有关标准。

③ “33211”环境工程包括3河、3湖、2区、1市、1海。3条河指海河、淮河、辽河,3座湖指太湖、滇池、巢湖,2区指二氧化硫污染控制区和酸雨控制区,1市指北京市,1海指渤海。

总的来说,这一时期我国环境规制政策体系得到快速发展,不论是环保法律法规建设,还是环境管理体制,都有了更进一步的完善,环境保护工作被纳入经济和社会发展的中长期规划,环保机构的设置更加系统化、综合化,但由于这一时期各级政府及行政机构仍以经济发展为主要目标,对环境保护的投资力度明显不足,以致地方环境整治政策和执行方式之间存在较大偏差。

(四)环境规制政策体系战略转型阶段(2002~2011年):在发展中保护、保护中发展

进入21世纪,随着改革开放的深入推进和工业化、城镇化的加速推动,我国经济总量持续扩大,年均增长率高达10%以上,但这一增长主要由重化工业带动。重化工业的快速发展虽在短时期能够带来经济的高速增长,但这种粗放发展方式以大量资源消耗为代价,对环境造成严重破坏,从长期看是不可持续的[2]。随着资源浪费现象和环境污染问题日益严重,政府环境治理压力越来越大,对环境保护的重视程度和环保要求越来越高,我国环境规制事业迎来了重要的战略转型期。党的十六大以来,中央先后提出了“科学发展观”“促进人与自然和谐发展”“实现经济发展和人口、资源、环境相协调发展”等重要论断,并把建设资源节约型和环境友好型社会确立为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。党的十七大报告进一步提出了“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、増长方式、消费模式”。为全面落实科学发展观,贯彻建设生态文明的战略思想,这一时期我国进一步完善了环保法律法规建设,如第九届全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》(2002年,第二十八次会议)、《环境影响评价法》(2002年,第三十次会议),第十届全国人大常委会又通过了《固体废物污染环境防治法》(2004年第一次修订,第十三次会议)、《可再生能源法》(2005年,第十四次会议),国务院也陆续颁布了《排污费征收使用管理条例》(2003年)和《节能减排综合性工作方案》(2007年)等。《清洁生产促进法》作为第一部循环经济立法,标志着我国污染治理模式开始由末端治理向全过程控制转变;《环境影响评价法》改变了原先“先污染后治理”的模式,转为“先评价后建设”,强调预防在先、治理在后,从源头上控制污染,标志着我国环境立法方向和环境管理方式的重大转变。此外,这一时期我国共召开了三次环境保护会议,环境保护的战略地位不断提升。2002年第五次全国环境保护会议将环境保护列为政府的五项重要职能之一,强化了政府在环保方面的职责;2006年第六次全国环境保护会议提出的“三个转变”④是对我国经济与环境关系的根本性调整;2011年第七次全国环境保护会议提出“坚持在发展中保护、在保护中发展”的路线方针,是环境保护发展模式和资源配置的重大创新。在环保机构改革方面,为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调,2008年,国家环境保护总局被提升为部级单位——环境保护部,进一步加强了环境监管的权威性。

④ “三个转变”即要加快实现从重经济增长、轻环境保护向保护环境与经济增长并重转变,从环境保护滞后于经济发展向环境保护与经济发展同步转变,从主要用行政办法向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题转变。

总的来说,这一时期我国环境规制政策体系实现了重大战略转型,政策理念由过去重经济增长、轻环境保护向两者并重转变,政策目标由过去环境保护滞后于经济发展向两者同步发展转变,政策手段由过去以行政为主向行政、经济、法律、技术手段相结合转变,可以说已基本形成环境保护法规体系,环境立法领域不断拓宽,环境监管权威不断提高,环境整治得到实质性提升。

(五)环境规制政策体系全面提升阶段(2012年至今):坚持生态优先

面对日益严峻的环境污染形势,自2012年党的十八大召开以来,环境问题得到了党和政府空前重视,我国环保事业迈向更高层次。党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”总体布局,将生态文明建设置于突出位置,并提出了坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。党的十九大更进一步把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策”。在这一思想指导下,我国先后出台了一系列促进生态文明建设的政策法规。2015年,《国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》作为生态文明制度体系的顶层设计正式发布,明确了我国生态文明制度体系建设的战略目标和实施步骤。在环保法规建设方面,被称为史上最严厉的《环境保护法》于2014年第十二届全国人大常委会第八次会议修订通过,并于2015年1月1日起施行。新修订的《环境保护法》进一步强化了政府和企业的环境治理责任,对环境违法行为的惩治力度大大加强,彰显了国家解决当前严峻环境污染问题的决心。2016年,我国首部专门体现“绿色税制”的单行税法——《环境保护税法》于第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过,并于2018年1月1日起施行。为保证《环境保护税法》的顺利实施,2017年,该法的配套文件——《环境保护税法实施条例》由国务院正式颁布,这意味着在我国施行了40年的排污费征收制度被环保税取代,环保“费改税”正式完成。北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等省市陆续开展了碳排放交易试点,各行业也逐渐建立起全国统一的碳排放交易市场,生态补偿、绿色采购、绿色价格等政策也都相继发展起来。2018年,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,生态文明被正式纳入宪法,更加体现了党和政府对生态环境的高度重视以及中国特色社会主义生态文明建设的战略思想[3]。在环保机构改革方面,2018年组建的自然资源部与生态环境部,取代了原国土资源部、环境保护部、国家海洋局、国家林业局等部门,进一步优化了职能配置,有利于强化自然资源监管,解决环保部门职能交叉、管制重叠、标准不一等矛盾。

总的来说,经过70年发展,我国环境规制政策体系内容不断丰富,环境保护涉及的范围不断扩大,参与环境政策颁布实施的机构不断增加,行政、经济、立法等多元化手段综合运用的环境规制路径愈发清晰,现已基本形成环境保护与经济发展平衡、污染防治与生态防护并重的环境规制政策理念,初步建成由法律、行政法规、部门规章、环境标准、批准和签署的国际条约共同构成的生态环境保护体系。

二、新中国70年环境规制政策理念与类别的演进

70年来,我国逐步实现了计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,市场化改革促进了经济的持续高速发展,但也造成了生态环境的严重恶化。在经济社会发展与资源环境约束矛盾日益突出的背景下,我国环境规制政策体系实现了多次重大战略转型,环境规制政策的指导思想、政策理念、政策类别和政策手段也经历了明显的、从量到质的重大变化。

(一)政策理念从“污染防治观”向“生态文明观”演变

与所有工业化国家一样,中国的环境问题与工业化发展同时出现,但环保理念没有同时产生。新中国成立之初,国家为快速恢复经济实力,大力发展重工业,在其实施的经济政策中虽提出过节约能源资源的要求,但因思维模式局限和发展经济的客观需要,环境问题并未得到足够重视。环境治理工作的目的只是为经济建设而服务,环境保护思想也只是围绕社会主义经济建设的初步认识,并没有形成完整的环境规制理念,环境问题的客观性被严重忽视[4]。20世纪70年代,我国参加联合国人类环境会议成为一个重要的思想转折点,国家开始承认环境污染和生态破坏问题在中国同样存在,而且较为严重,并认识到社会主义经济发展与环境保护之间的矛盾关系。自此,中央政府开始着手组建环境保护部门,召开全国环境会议,并以“32字方针”作为当时开展环境工作的指导思想。

改革开放后,随着经济的快速发展,环境污染问题日益显现,国家愈发认识到环境问题的严峻性和环境保护的迫切性,20世纪80年代就将环境保护列为基本国策之一,并以三大政策和八项制度作为当时开展环保工作的指导方略。但是,改革开放前期的环境规制重点是如何控制污染排放,提倡“谁污染谁治理,谁开发谁保护”的污染防治观,政府环境规制理念仍局限于“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,这意味着当环境保护与经济发展产生矛盾时,环境保护应让位于经济发展,国家对环境污染带来的危害缺乏深刻的认识。到了经济迅速崛起的90年代,工业化、城镇化加速推进,经济发展与环境保护之间的矛盾愈发突出,环境污染和生态破坏问题已经成为制约经济发展的重要因素[5]。同时,随着改革开放的不断深入,国家对环境保护地位和作用的认识也得到了进一步深化,可持续发展战略被正式确立。可持续发展观打破了经济增长作为社会经济发展内涵的传统观念,其内涵被进一步提升为人口、资源、环境、经济与生态的平衡发展。在可持续发展观的指导下,政府环境规制理念逐渐从“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”向“使经济社会发展与环境保护相协调”转变,清晰体现了环境优先的原则。

进入21世纪,随着全球化迅速发展,我国经济发展水平和对外开放程度大大提升,并逐渐成长为世界第二大经济体,此时中国的环保事业发展关乎全球生态环境的状况与趋势。面对日益严峻的全球性生态环境危机,党中央立足于社会主义初级阶段中国的基本国情,提出了坚持以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观是国家对改革开放以来经济快速发展暴露出来的种种不协调和不可持续问题深入总结思考的硕果,是对可持续发展观的进一步深化和补充。2007年,党的十七大报告首次提出“生态文明建设”,标志着社会主义生态文明观的正式形成。把生态建设提升到文明的高度,是我国环境治理理念的又一次升华[6]。建设生态文明不仅是贯彻科学发展观的必然要求,而且是维护全球生态安全、推动人类文明进步和可持续发展的迫切需要。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从新的历史起点出发,深刻总结人类文明发展规律,就生态文明保护提出了一系列新思想、新理念和新战略,把生态文明建设纳入社会主义事业“五位一体”总体布局。党的十九大更进一步将建设生态文明提升为中华民族永续发展的“千年大计”,将“美丽”作为建设社会主义现代化强国的目标和标志之一,提出“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观等[7],体现了国家对环境问题和经济发展认识的不断深化。总之,中央通过理念引导、理论领导、政策支持和制度保障,为新时代加强生态环境保护、推进生态文明建设提供了重要的思想遵循,为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展指明了前进方向和实现路径,凸显了生态文明建设在实现中华民族伟大复兴的中国梦中的重要作用,即中华民族伟大复兴的中国梦一定是美丽中国梦[8]。

回顾上述环境规制理念演进历程可以看出,“谁污染谁治理”在向“坚持污染防治和生态保护并重”转变,环境保护滞后于经济发展向两者协调发展再向生态优先转变。70年来,我国环境规制政策体系实现了多次重大战略转型,环境法制建设理念不断深化并与时俱进。实际上,在人类不断改造“自然生态系统”以谋求经济发展的过程中,若只是一味地向自然界索取,过度消耗资源并大量排放污染,最终必然遭到大自然的报复,引发严重的生态危机。污染防治观的初步提出、可持续发展观的正式确立、科学发展观的深入贯彻以及生态文明观的层层推进,是我们党基于中国工业化进程迅速推进,资源约束趋紧,环境污染加剧,生态系统退化,经济发展与人口、资源、环境之间矛盾日益突出的现实国情而提出的,也是我们党对生态环境破坏背后机理的深刻认识,对人类经济社会发展方式的深刻反思,以及对中国特色社会主义事业总体布局的不断拓展[9]。

(二)政策类别从“政府干预”向“市场激励”“公众参与”演进

我国环境规制政策体系建设经历了一个从适应计划经济到适应市场经济,从强调政府干预到强化市场激励,再到注重公众参与,从以行政手段为主导到以行政、市场和公众参与手段相结合的演进过程。新中国成立至改革开放前,在高度集中的计划经济体制下,国家政权对经济社会发展实行全面干预,环境规制政策主要表现为政府的强管制,通过政府下达行政命令的方式对企业的生产行为进行直接干预,如采取准入限制、排放标准、总量控制等行政管理手段。这一手段由国家强制力保证实施,因此在短期内可以有效控制污染,特别是在处理不可逆的或超过环境承载力的环境问题方面发挥了明显作用[10]。但是,政府主导的行政管理方式往往“一刀切”,在解决环境污染问题上具有被动性,实践中缺乏灵活性,对环境技术革新的内在激励不足,常常导致环境规制政策的不经济与低效率。同时,行政命令型环境规制工具的管理成本较高,对政府的执法水平要求也较高,现实中不乏存在一些地方政府做生态环境表面文章实则追求经济效益而使环境政策落实不到位的情况,环境执法有法不依、执法不严、违法不究等问题频频发生,甚至还有少部分政府官员为了满足自身利益而与企业合谋规避环境执法,最终造成严重的环境污染事故[11]。

随着市场经济体制的建立与完善,单靠政府干预的环境规制手段弊端愈发凸显,国家开始对过去实行的环境治理模式进行反思,并在后来的政策制定中愈发注重发挥市场信号的引导作用,以环保税、排污权交易为代表的市场激励型环境规制工具得到迅速发展。这类环境规制手段依靠市场竞争和价格机制对污染排放定价,使环境的负外部性成本内部化,有利于激励企业减少污染排放、加强环境治理,最终实现企业效益提升和环境保护的双赢。但是,市场激励型环境规制也存在一定弊端。例如,以市场机制为基础的排污权交易制度使治理污染行为从政府强制转变为企业自觉的市场行为,交易行为也从政府与企业之间的行政交易转变为市场的经济交易,是节省政府治理费用、减少环境污染的一种有效手段,但这一制度在初始排污指标的核定和分配、排污权交易过程的监管等方面还存在较大难度,导致我国排污权交易市场发展缓慢,现阶段仍以试点工作为主,没有得到广泛推广。再如,我国环保税于2018年1月1日正式开征,取代原先的排污费征收,这样虽有利于规范环保收费行为,解决过去排污费征收的执法刚性不足,缓解地方政府过度干预等问题,但是环保税负担定多少、征税范围定多大等方面的确定颇为复杂,需考虑多方面的因素。

近年来,随着公众环保意识的不断提高,环境认证、环境听证与公众参与等形式的环境规制政策日益受到关注。实际上,早在1989年颁布的《环境保护法》中就对污染和破坏环境行为进行检举、控告的权利作了初步规定,2014年新修订的《环境保护法》对公众参与环境保护作了明确的法律界定,2015年环境保护部公布的《环境保护公众参与办法》对公众如何参与环境保护作了具体说明。公众参与制度不仅有利于降低政府环境监管成本,而且是行政民主化的体现,使得不同主体的环保利益得到充分表达,有利于发挥公众环境保护的主观能动性[12]。但由于公众参与制度基于自愿,不具有强制性,以致这类规制工具发挥效力的时滞较长,容易流于形式。目前我国公众自愿参与环境治理的积极性明显不足,这一手段的有效发挥需依赖行政部门的强制力和法律法规的不断完善,未来还有很长的一段路要走。

经过70年发展,我国已初步形成行政命令型、市场激励型、公众参与型“三维一体”的环境规制政策工具体系。这三类政策工具在解决我国经济发展不同阶段出现的各种环境问题方面发挥了重要作用。随着市场化改革的不断深化,国家环境治理体系日益完善,我国环境规制政策工具的类型将日益多样化,内容也将日益丰富化。但从总的发展趋势来看,行政命令型环境规制和市场激励型环境规制的作用在一个较长的时期内仍然不可替代,而公众参与型环境规制基于社会进步和市场完善,将越来越引起人们的关注和重视,在更广阔的领域内得到广泛运用和发展[13]。

三、新时代我国环境规制政策的取向选择

随着环境保护理念的不断深化和生态保护意识的逐步增强,我国环境治理力度明显加大,环境治理成效不断显现。但总体上看,长期快速发展中累积的资源约束和环境污染问题日益突出,生态文明建设仍然任重道远。党的十九大报告就生态文明建设提出新论断,作出加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署,到2035年生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现,到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现这一战略目标,我国必须进一步建立健全环境规制政策体系,加快环境保护法律制度创新、手段创新,加大环境监管执法力度,加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合,形成合力,共同推进新时代生态文明建设。

(一)加快环境保护法律制度创新,加大环境监管执法力度

党的十九大以来,我国生态文明建设得到不断强化,环保领域立法全面升级,生态文明入宪,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。现行环境立法囊括了环境保护的各个方面,除《环境保护法》作为基本法外,在环境污染防治、自然资源保护、资源循环利用等方面还出台了一系列专门法,但立法层面仍存在法律条文重叠冲突、内容偏软、惩戒不足、可操作性不强等问题。执法方面,自从史上最严的《环境保护法》实施以来,我国环境执法力度大大加强,查处违法行为的数量和罚款金额大大增加,但在执法过程中仍存在地方政府的不当干预。例如一些地方政府为提升本地gdp不惜以牺牲当地生态环境为代价竞相降低环境标准以吸引外来投资;再如部分政府官员与排污企业相互勾结,包庇企业环境违法行为,导致恶性环境污染事件的频繁发生。

2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,“要用最严格制度、最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。可见,新时代我国还需实施更为严格的环境规制政策,进一步加快环境保护法律制度创新,加大环境监管执法力度。一要尽快完善与环境保护相关的法律规定,抓紧制定环境保护空白领域的法律法规,为行政执法提供良好的立法条件。例如,生态补偿制度作为生态文明建设的重要激励机制,目前还存在法律定位不清、权责不明,补偿范围较小、标准偏低、力度较小等缺陷,在补偿制度设计上缺乏整体性和综合性,未来需进一步完善生态补偿制度的法律保障,加快出台更为具体的生态补偿条例细则,明确界定补偿对象、范围、形式、标准、方式、资金等,使生态补偿有法可依、有章可循。二要创新环境保护考核评价制度,配套出台最严格的环境保护制度考核办法、奖励机制,实行绿色发展目标责任制,将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入地方政府政绩考核评价体系,细化具体考核指标,增强考核机制的可操作性。将生态环境考核结果作为干部奖惩、提拔使用的重要依据,激发其保护环境的积极性和主动性。三要强化环境执法监管,严格责任追究制度。健全执法监管机制,加强对监管执法的考核评估,建立环境责任追究体系,监督政府将责任落到实处。加大环境问责力度,对执法不力、监督缺位、徇私枉法等行为,依法追究有关主管部门和执法人员的责任,从根本上解决粗放、随意执法和执法不公、不严等问题。

(二)加快环境规制手段创新,探索构建政府、市场与公众三方共治的环境治理体系

生态环境的监管与治理是一项系统工程,政府无疑在其中发挥着重要作用。但受行政资源约束,单靠政府监管难免力不从心,切实有效的环境治理还应充分发挥市场和公众的作用,建立起政府、市场与公众三方共同监督、协同治理的长效机制。第一,加强市场化环境规制手段创新。一是加快完善环境治理和生态保护的市场化机制,构建推动绿色发展的市场信号体系和体现生态环境价值的制度体系,完善企业主体权责配置机制和资源环境价格形成机制,切实将损害环境的成本和改善环境的收益体现在企业经营过程中。二是有序推进排污权交易市场建设,加快完善排污权交易主体资格、初始分配制度和价格形成机制,不断拓宽排污权交易主体范围,继续开展排污权交易多样化试点,加快排污权交易二级市场制度建设。第二,充分发挥社会公众在生态环境监管与治理中的重要作用,不断完善公众参与渠道,调动公众参与的积极性。一是完善环境信息披露机制,加快环境信息检测对公众开放,充分保证企业、社会组织和公众的知情权、监督权和参与权。二是对公众举报违法排污行为给予及时奖励,扩大环境违法监督的举报渠道,设立投诉电话、邮箱、微信公众号等多种举报方式,使环境违法情况及时传达至相关监管部门。三是加强政府、市场与公众主体之间互动,形成环境污染信息、违法情况的有效交流机制,确保公众反映的环境污染问题得到及时处理和反馈。四是健全环境公众听证制度,建立公开公正的听证程序,促进环境决策民主化[14]。

不可否认的是,任何环境规制手段都有其优缺点,片面强调或夸大某一类规制的作用都是不可取的。在建立生态环境共治机制中,政府、市场和公众都是不可或缺的治理主体。我国环境保护在传统行政命令主导的体制下,正在越来越多地引入市场化和公众参与机制。我们要注重充分发挥政府、市场与公众三方的协同作用,破除阻碍环境规制政策实施的部门利益化障碍,扩大不同规制工具的组合设计,对不同规制工具进行统筹协调管理,做到扬长避短、相互补充,将环境规制的效应发挥到最大。

(三)加强环境规制政策与财税、金融、创新政策的协调配合

建立健全环境规制政策体系,需要与财税、金融、创新政策等协调配合,形成合力,构建适当的激励和约束机制,切实解决环境外部性问题。第一,从财税政策入手,落实企业所得税环保优惠政策,加快消除不利于环境保护的财政补贴政策,不断增加用于环境治理和生态保护方面的资金投入,制定合理的环保税收标准,通过直接补贴、税收优惠、税费返还等方式引导企业积极履行环保责任,自主选用绿色技术和清洁可再生能源生产绿色产品。第二,从金融政策入手,加快推动国有资本对环境治理和生态保护方面的投入,鼓励和吸引更多社会资本投资环保、节能、清洁能源、清洁交通等绿色产业,通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票、绿色基金、绿色保险和碳金融等金融工具,为绿色产业的发展提供充足的资金支持。第三,从创新政策入手,进一步完善以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系,推动企业研发机构建设,加大绿色技术创新的研发投入力度,加强绿色基础性研究,加快节能环保、清洁能源供给、生态修复等领域的核心技术攻关;推进绿色技术研发与标准一体化,加强绿色技术的知识产权保护,提高企业开展绿色技术创新的积极性;降低企业绿色技术创新成本,加大对企业研发费用的税前扣除力度,扩大可享受税收抵免的研发费用范围等;积极开展绿色科技领域的国际合作,加快培养绿色科技创新人才,为推动生态环境治理积极营造良好的科技创新生态环境。

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[14]郑石明.改革开放40年来中国生态环境监管体制改革回顾与展望[j].社会科学研究,2018(6):28-35.

张小筠

西安外国语大学资源环境与产业经济学研究中心研究人员。

刘戒骄

通信作者,中国社会科学院工业经济研究所产业组织研

究室主任、研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家。

张小筠,刘戒骄.新中国70年环境规制政策变迁与取向观察[j].改革,2019(10):16-25.

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